Глава комитета Госдумы по бюджету и налогам Андрей Макаров о донастройке налоговой системы
Сегодня Госдума рассмотрит во втором чтении пакет законопроектов об изменении налоговой системы, предусматривающий, в частности, введение пятиступенчатой шкалы НДФЛ, семейного налогового вычета и пересмотр ставок ряда налогов. Глава комитета Госдумы по бюджету и налогам Андрей Макаров в интервью “Ъ” рассказал о том, для чего нужна эта «донастройка», и том, куда пойдут появляющиеся дополнительные бюджетные доходы.
— У нас сейчас две ставки (13% и 15%) — это разве не прогрессивная шкала? Вы помните споры при введении повышенной ставки? Нет. А почему их не было?
— Не поэтому. Давайте отвлечемся от НДФЛ. Налоги в истории человечества всегда были основой общественного договора. Налоговой системе страны в этом году 26 лет — с момента принятия Общей части НК она стала одной из лучших налоговых систем в мире. За это время пройден путь, который в других странах проходили даже не десятилетиями, а веками. И то, что мы сейчас обсуждаем,— первые с тех пор системные изменения налоговой системы.
Обсуждаются они не последние недели или месяцы — это работа, которая велась очень много лет. Налоговая система — это не только налоговое законодательство. Это система взаимоотношений налоговых органов и налогоплательщиков, основанная на степени готовности одних решать поставленные государством задачи и понимании других о том, что налоги надо платить.
Правительство представило дополнения к своим фискальным изменениям
В Конституции записано, что каждый должен платить установленные законом налоги и сборы, но вспомните 1990-е годы: считалось, что налоги платят только трусы и дураки. В 1998 году верхняя ставка НДФЛ сильно превышала предлагаемую сейчас, но 98,6% налогоплательщиков платили по нижней ставке в 12%. Так происходило в том числе потому, что у налоговых органов не было нынешних возможностей администрирования, а у людей не было понимания, что платить налоги — это норма жизни. Когда платишь налоги — получаешь право требовать от государства. Не помню, кто сказал, что право платить налоги делает человека гражданином. Обществу нужно было пройти этот путь, увидеть, что государство может эффективно расходовать собранные средства на развитие страны. Это не вопрос предложений политических партий. Налоговое законодательство своевременно фиксирует новые уровни взаимоотношений по мере появляющихся возможностей налоговых органов и по мере формирования культуры уплаты налогов. Возвращаясь к НДФЛ, почему введение ставки в 15% было воспринято обществом абсолютно нормально?
— Изначально было сказано, что те, кто получает больше доходов, заплатят дополнительные 2 процентных пункта, которые пойдут на лечение детей с редкими орфанными заболеваниями. И ни у кого не было сомнений, что это справедливо. Сейчас ФНС каждому, кто платит налог по ставке 15%, направляет в личный кабинет уведомление о том, сколько детей благодаря этому удалось вылечить — это, на мой взгляд, и есть правильная налоговая политика. Вот здесь слово «политика» применимо — во всем остальном политических соображений в налогах не должно существовать.
— Как я уже сказал, фактически обсуждение началось сильно раньше. Очень важно было комплексно обсудить изменения, поэтому мы собирались вместе с бизнесом, регионами и муниципалитетами и сформировали общую позицию налогоплательщиков и бюджетополучателей, что вносить необходимо не просто налоговые изменения, но и одновременно изменения в Бюджетный кодекс (БК) и в бюджет. Чтобы сбалансировать меры, принимаемые для решения поставленных задач, и источники, за счет которых эти меры будут реализованы.
Неслучайно были сформулированы три главных принципа изменения налоговой системы, которые были изложены и в рекомендациях Государственной думы: справедливость, стабильность и сбалансированность.
— Справедливость налогообложения — не ставки, а то, как государство распоряжается деньгами, которые оно собирает.
Вы отдаете деньги государству и изначально считаете это несправедливым, поскольку у вас забирают их в силу закона. Если забирают много, считаете это большой несправедливостью, если мало — просто несправедливостью. Примиряет с этой несправедливостью то, что вы видите, что эти деньги пошли на дороги, здравоохранение, образование и иные функции, которые государство выполняет в соответствии с Конституцией. То есть вы оцениваете, как государство тратит те деньги, которые вы ему отдаете, и справедливость изъятия по тем услугам, которые вам оказывает государство. Это основа, на которой выстраивалась работа при обсуждении изменений налоговой системы — мы хотели прийти к консенсусу в интересах и бюджета, и граждан. При этом, конечно же, приоритетом должны оставаться интересы граждан.
Если говорить о целях налоговых изменений — их несколько. В том числе получение дополнительных доходов для обеспечения финансирования нынешних приоритетов и новых мер поддержки. Но при этом необходимо было сбалансировать изменения так, чтобы бизнес, заплатив налоги, мог дальше развиваться. Почему понадобились одновременно поправки в Бюджетный кодекс и в бюджет? Люди должны видеть, на что идет налог: доходы, которые государство получит за счет изменений, направляются на социальную поддержку и национальные цели, которые были обозначены в послании президента Федеральному собранию. И это отражается в законе о бюджете, то есть это публично контролируемый процесс.
Тогда возникает еще одна задача: у всех уровней власти должны быть источники доходов, которые позволяют решать огромное количество задач, которые стоят перед каждым из них, в том числе задачи поддержки людей и бизнеса. У нас огромная страна и регионы с самыми разными возможностями, а про муниципалитеты вообще говорить сложно — у большинства из них нет источников доходов, чтобы решать насущные проблемы людей, не говоря уже о поддержке бизнеса.
— Бюджет и налоги — это сообщающиеся сосуды, при этом налоги — один из инструментов достижения наццелей. Президент поставил задачу выровнять бюджетную обеспеченность регионов, поскольку граждане имеют равные права на качественное здравоохранение, образование независимо от того, в каком регионе они живут. Это достигается путем перераспределения в рамках бюджетного законодательства. Сейчас мы докручиваем этот механизм: повышаемые ставки забираются на федеральный уровень и перераспределяются менее обеспеченным регионам через трансферты. Если просто линейно повысить ставки, то дополнительные доходы получат Москва, Питер, крупные регионы, а бедные регионы ничего не получат.
Россияне считают донастройку налоговой системы своевременной и справедливой, уверяют социологи
Я пытаюсь объяснить, что задача стояла гораздо сложнее, чем просто изменить налоговые ставки. Можно ли было раньше перейти к прогрессивной шкале НДФЛ? Наверное, можно, и это многим бы понравилось — легко строить налоговую систему по принципу «отнять и поделить», это часто встречает ликование и одобрение. Проблема только в том, что, когда отняли и начали делить, на всех почему-то не хватает, а отнять можно только один раз. В России, как и практически во всех странах, за исключением, например, Швейцарии, вопросы бюджета и налогов не выносятся на референдум — для этого и избирают депутатов парламента. Популизм в налоговой сфере дороже всего обходится государству, потому что убивает доверие людей.
Есть еще один принцип: «Не навреди». Например, при определении ставки налога для самозанятых проводилось большое обследование фокус-группы из 8 тыс. человек, которые не платили налоги. Одним из вопросов было: «Какой налог вы готовы платить?» Налоговая служба смогла создать механизм для самозанятых, чтобы нажатием нескольких кнопок на телефоне можно было зарегистрироваться и платить небольшой налог — и сейчас более 10 млн самозанятых, которые до этого в основном не платили налоги. Это показатель доверия. Когда мы в рекомендациях написали, что самозанятых нельзя трогать, поскольку режим обещали не менять в течение десяти лет, правительство с этим согласилось — изменений в этой части нет.
— У нас все-таки рыночная экономика, и цены регулируются спросом и предложением. К сожалению, это не всегда выдерживается, но в этом случае у государства достаточно рычагов и мер неналогового характера. Другое дело, что изначально ставился более важный вопрос — по какому пути идти. Сейчас самый собираемый и легко контролируемый налог — это НДС. Уход от его уплаты — это уже история. И был очень велик соблазн пойти по пути простого увеличения НДС, что обеспечило бы больший объем поступлений. Но именно косвенные налоги и, в первую очередь НДС, являются самыми проинфляционными. А инфляция — это и есть «налог на бедных». Поэтому одной из первых рекомендаций правительству было не идти по пути увеличения ставок косвенных налогов.
Что касается перекладывания налоговой нагрузки в цену, то я тоже слышу разговоры о том, что предприятия начнут либо повышать зарплаты, либо компенсировать что-то своим сотрудникам, что это скажется на повышении себестоимости… Если вы сейчас посмотрите цифры по прибыли компаний, то увидите, что она растет.
— Этот вопрос подробно обсуждался, и я считаю, что в значительной степени это будущее, надеюсь, что недалекое. Почему не стали этого делать сейчас? В силу того же принципа «не навреди». Это ведь не совсем НДФЛ: когда мы говорим о семейном доходе, возникает, по существу, другой вид налога, который надо иначе просчитывать.
Я сторонник того, чтобы на каком-то этапе перейти к семейному налогообложению, но в первую очередь по принципу нуждаемости. И если посмотреть опыт разных стран, то критерии нуждаемости везде в разной форме присутствуют — скажем, необлагаемые минимумы семейного дохода рассчитываются именно из критериев нуждаемости. Но поддерживать семьи надо сегодня — президент поставил задачу по поддержке многодетных семей, которые не могут ждать, когда мы сможем перейти на семейное налогообложение. И механизм налоговой семейной выплаты, которая предложена,— это реальный механизм оказания поддержки семьям с детьми, исходя из технологических и финансовых возможностей государства, которые есть сейчас.
— Думаю, Вы немного упрощаете. Я слышал этот вопрос и в более оригинальной трактовке: почему семьи с двумя и с пятью детьми получат одинаковую поддержку? Вы забываете главное — что поддержка идет не из уровня зарплаты, а исходя из принципа нуждаемости: не просто, сколько человек зарабатывает, а сколько получается дохода на члена семьи. Вопрос — кого мы поддерживаем.
— Это нельзя разрывать — речь идет о приоритетах, а налоговая нагрузка, с моей точки зрения, должна определяться не количеством работающих в семье. Тот, кто зарабатывает больше, платит больше, а семьям, у которых доход меньше полутора прожиточных минимумов на члена семьи, будет возвращаться 7% из ставки НДФЛ — итоговая ставка составит 6%.
Когда мы говорим о налоговой нагрузке, о льготах, надо определять приоритеты. Президент их обозначил — поддержка семей с детьми, в первую очередь многодетных.
Пока высокая зарплата делится на одного или двух членов семьи, всего хватает, когда родился ребенок — уже на троих поделили, еще терпимо. Родился второй ребенок, и мама ушла в декрет — осталась зарплата одного, которая раньше была хорошей, но теперь делится на четверых. Нам надо считать не то, под какой налог попадает зарплата, а как поддержать тех, кто нуждается. Согласитесь, странно было бы среди получателей выплаты видеть многодетного Романа Абрамовича или тех же депутатов Госдумы.
— Здесь я бы не хотел говорить о конкретных цифрах, поскольку это не вопрос денег. Поручение президента исходит из того, что, сколько бы это ни стоило, несправедливо, что надбавки, которые они получают за работу в сложных условиях, будут учитываться в расчетах дополнительной прогрессии. Выстраивая систему налогообложения, мы готовы получить меньше доходов, чтобы не было несправедливости. Но даже приблизительные расчеты показывают, что деньги действительно значительные.
— Обычно «существенные» поправки означают, что законопроект был плохо проработан к первому чтению или что-то не успели сделать. В ходе первого публичного обсуждения вырабатывалась концепция, которую правительство реализовало во внесенном в Государственную думу законопроекте. После первого чтения еще раз был собран экспертный совет, чтобы бизнес, регионы и муниципалитеты ответили на вопрос, реализованы ли сформулированные в рекомендациях принципы в законопроекте. Могу сказать, что все ответили «да», но был поставлен целый ряд вопросов, которые необходимо докрутить.
Например, мы увидели риски неоднозначного прочтения нормы о социальной выплате. Изначально в законопроекте речь шла об уплаченном НДФЛ, в связи с чем возникли сомнения: не помешают ли вычеты по НДФЛ получить выплату? Президент поддержал, что вычеты при расчете размера выплаты учитываться не будут, что, безусловно, позволит увеличить размер государственной поддержки. Это докрутка в интересах людей.
Возникли и другие вопросы, касающиеся механизма выплаты: гражданам не надо приносить справку о своих доходах — это сделают Социальный фонд с налоговой службой в рамках внутреннего взаимодействия.
Среди других изменений — введение туристического налога. И на парламентских слушаниях, и на Экспертном совете мэры говорили об одном: муниципалитетам нужны самостоятельные источники доходов. Проанализировав мировой опыт, ошибки и недостатки курортного сбора, мы предложили правительству с окончанием эксперимента в конце этого года внести положения о туристическом налоге. Этого не было в первом чтении, поскольку вопрос долго прорабатывался. Естественно, многие губернаторы заявили: «Отличная идея, полностью поддерживаем, только давайте, чтобы он был не местный, а региональный — нам деньги, мы лучше знаем, как ими пользоваться». Но идея была в появлении самостоятельного доходного источника у местных бюджетов, поскольку местные органы сами формируют свои бюджеты и устанавливают налоги и сборы, но только если это предусмотрено Налоговым кодексом.
Сейчас вопрос в том, что местным бюджетам нужны свои источники доходов. И туристический налог дает самостоятельный источник для местной власти — муниципалитеты будут вправе вводить его по своему усмотрению, а доходы будут зачисляться в местные бюджеты. Местные власти вправе определять льготы и устанавливать разные ставки в зависимости от сезона и категорий средства размещения.
Директор НИФИ Минфина Владимир Назаров об условии экономической эффективности налоговых изменений
Недостаток действующего сейчас курортного сбора в том, что на деньги, поступавшие от него, можно построить, например, лавочку или дорожку, по которой можно гулять — если же рядом зловонная канализация, из-за которой сидеть на этой лавочке или гулять по дорожке невозможно, то на ее ремонт направить эти средства нельзя, поскольку это нецелевые расходы. Эта проблема сейчас устраняется.
К тому же курортный сбор, который составляет до 100 руб., платится с каждого проживающего, а туристический налог будет платиться с номера, то есть люди в итоге в непремиальном сегменте будут платить меньше. В поправках устанавливается, что ставка составляет до 1% в 2025 году с постепенным ростом до 5% к 2029 году, при этом 100 руб.— минимальная ставка. При этом в проекте есть категории туристов, при расчете которых за проживание не будет исчислен налог, и муниципалитет может дополнить установленный перечень по своему усмотрению. При стоимости номера 10 тыс. руб. в сутки, а это не самый плохой номер, 100 руб. — это 1%, а есть номера, которые стоят как крыло самолета. Это тоже о справедливости: если кто-то живет в люксе или президентском сьюте (а таких номеров немало), то он заплатит больше, поскольку есть такие возможности.
Что касается мнения о повышении нагрузки на туротрасль, могу посоветовать ознакомиться с предложенными поправками. Турналог никак не влияет на налоговую нагрузку бизнеса, поскольку не включается в его доходы и расходы для целей налогообложения. Но при этом, поскольку налоговый период — квартал, то собранные отелем в течение квартала деньги фактически становятся его бесплатными оборотными средствами, что также является очевидной мерой поддержки туротрасли.
— Малый бизнес просил установить для них плавный переход с УСН на общую систему налогообложения. Например, «Опора России» предлагала не применять НДС при доходах до 60 млн руб., что и было поддержано — изменения УСН не коснутся 97% малого бизнеса. Когда законопроект уже был внесен в Госдуму, «Опора России» обратила внимание на то, что, исходя из первоначальной редакции, даже те, кто не платит НДС, могли попасть в ситуацию, когда вести учет и сдавать отчетность нужно было «с первого рубля». Мы отработали это с правительством, и теперь в поправках меняется всего одно слово — никто и не заметит, но снимется огромная нагрузка и справедливость восстановлена.
— Нет, не планируется. Предложения, которые уже сформулированы в законопроекте, просчитаны — поднимается порог УСН до 450 млн руб. Если поднять и порог по численности сотрудников, то вместо того, чтобы не давать дробиться, мы будем это стимулировать — и потеряют региональные бюджеты. Мы посчитали, это будет стоить очень дорого — регионы могут не потянуть. Если у регионов и муниципалитетов не будет денег на выполнение своих полномочий, поверьте, они смогут найти инструменты, чтобы выкачать из бизнеса то, что бизнес даже не должен платить по закону. Конечно, это не коснется крупных компаний, а вот малых и средних — легко.
— Я очень много лет слышу, что весь бизнес ушел в Калмыкию — если бы это было так, то это был бы самый процветающий регион, но этого не произошло. Как говорил Карл Маркс, критерием истинности знания является практика. В любом случае регионы должны иметь возможность конкурировать за бизнес, но возможности конкуренции у сильных регионов несоизмеримы по сравнению со слабыми. Тот механизм, который есть сейчас, несколько сглаживает эту разницу, поэтому в данном случае это скорее плюс, чем минус.
— О том, чтобы амнистия была предусмотрена в пакете, малый бизнес просил изначально, но волновало непонимание термина «дробление», что может вызывать вопросы на практике. От закона до правоприменительной практики очень часто бывает, как говорил Скалозуб у Грибоедова, «дистанция огромного размера». В данном случае договорились прописать напрямую, что этот вопрос будет решаться исходя из сложившейся правоприменительной и судебной практики по дроблению. Введение каких-то новых оценочных критериев и понятий сейчас признано нецелесообразным. «Опора России» подтвердила согласование текста, подготовленного ко второму чтению, готовность проводить мониторинг практики правоприменения, которая сложится на основе этих положений, чтобы мы могли все вместе проанализировать ее и при необходимости доработать вопросы администрирования.
— Если посмотреть поэтапно, концепция закона, предполагавшая, что ФИНВ будет введен, сначала вызвала крики «Ура!». Но как только вычет появился в тексте, совершенно естественно возникли вопросы о том, каким он будет. В законопроекте вопрос отнесен на уровень постановления правительства. Когда этот вопрос обсуждался на Экспертном совете, РСПП предложил прописать все положения в законе — и все согласились, что так будет лучше. После этого началась серьезная работа, и понадобились не одни сутки, чтобы прийти к выводу, что сейчас прописать в законе все параметры будущего вычета не представляется возможным, поскольку есть слишком много развилок и разногласий по каждой из них. Мы договорились продолжить работу над ФИНВ, и когда развилки будут отработаны, будем вносить согласованные положения в закон. Отработаем к осени — отлично, нам ничто не мешает рассмотреть это осенью, поскольку этот вопрос не относится к параметрам налоговой системы. Сейчас пока договорились оставить регулирование параметров вычета в постановлении правительства — это более гибкий механизм, сам проект уже представлен нам в комитет — теперь есть с чем работать.
— Не хотел бы говорить о конкретных цифрах — я не имею отношения к исполнительной власти. Давайте посмотрим, с чего начинали обсуждение. Например, предлагалось восстановить инвестиционную льготу, но тогда надо помнить, какой тогда был налог на прибыль — 35–40%, и при таких ставках 50% можно было вернуть. Другая крайность — из бюджета профинансировать инвестиции бизнеса в полном объеме, а доходы получать уже за счет налогов, которые бизнес уплатит в дальнейшем. Так кто будет инвестировать в результате — бизнес или бюджет? Принимать решение надо с учетом финансовых возможностей. Бюджет страны — как семейный бюджет: часть на еду, часть на одежду, часть на коммунальные услуги при ограниченных источниках доходов. Принцип «все и сейчас» напоминает мне логику алкоголика, которые получает зарплату и пропивает ее по дороге домой, а жене говорит: «Ничего страшного, может, еще премию дадут». Давайте сначала получим премию — тогда и будем ее делить.
В ЦМАКП ждут от налоговых изменений прибавки до 1% ВВП за три года
Налоговый вычет — это господдержка, и необходимо определять приоритеты. Сейчас это национальные цели. Бизнес считает, что многие вопросы, влияющие на налоговую нагрузку, решаются текущим законодательством. Вот, например, должны ли льготы, которые даются тем или иным отраслям в целях их стимулирования, быть постоянными? Несколько лет назад в бюджет был введен раздел «Налоговые расходы», в котором перечислены льготы и их стоимость. Мы договорились проанализировать эффективность этих льгот и на основании этого решать — продлевать или нет. А у нас многие считают, что прекращение льготы — это удар по бизнесу.
— Результат так себе, поскольку у нас льготы раздаются гораздо легче, чем отменяются. Это, конечно, не 1990-е годы, когда льготы превышали несколько бюджетов. Сейчас должен стоять вопрос проверки эффективности каждой из льгот и бюджетных затрат на всех уровнях. В целом работа по оценке эффективности льгот уже начата, мы с правительством договорились рассмотреть все льготы, в том числе действие которых заканчивается в этом году, и при рассмотрении осенью проекта бюджета на следующую трехлетку, оценив их эффективность, принимать решение, что продлевать, а что — нет.
— Притом что ставка налога на прибыль поднимается с 20% до 25%, установление для IT-компаний ставки в 5% — это как раз вопрос приоритетности. Когда на комитете мы рассматривали эти вопросы, по моей инициативе было зафиксировано предложение правительству до конца следующего года провести мониторинг использования этой льготы.
— Средства, которые государство получает от изменений налоговой системы, направляются на социальную поддержку и реализацию национальных целей. Фундаментально эти средства защищены от возможных колебаний и изменений. Да, новые меры поддержки потребуют дополнительных средств, но тогда будем донастраивать. Неслучайно были одновременно внесены поправки в бюджет — часть предложенных президентом мер соцподдержки начнет действовать не с 2025 года, а уже сейчас. Например, продление после 1 июля программы «Семейная ипотека» с ценой вопроса 66,2 млрд руб. для этого года — это улучшение жилищных условий для 106,2 тыс. семей (за эти полгода смогут улучшить), продление после 1 июля выплаты в 450 тыс. руб. на погашение ипотеки для семей с тремя и более детьми требует 47,8 млрд руб.— это 200 тыс. семей. Другой пример — дополнительные президентские выплаты в 5 тыс. руб. педагогам, работающим в малых городах, за классное руководство, которые касаются 539 тыс. человек.
Дополнительные доходы мы получим в следующем году, а эти средства закладываются сейчас. Можно было бы выделить их путем перераспределения, но пошли по другому пути и сразу заложили в закон о бюджете, чтобы исполнение этих задач было безусловным. Дальше в проекте бюджета на следующую трехлетку будем рассматривать финансирование мер, которые начнут действовать с 2025 года — и все увидят, куда направляются средства от повышенных налогов.
— Те нормы, которые мы принимаем, проработаны. Сроки рассмотрения поправок в данном случае предусмотрены законом. Например, есть норма, обязывающая нас разослать законопроекты регионам, поскольку это вопросы совместного ведения — это было сделано, и мы получили заключения и предложения от всех регионов страны. То, что сегодня принимается,— серьезный компромисс, поскольку были абсолютно разные позиции по многим вопросам. Мы исходили из интересов в первую очередь граждан, бизнеса, чтобы он мог развиваться, регионов и муниципалитетов, чтобы они могли поддерживать бизнес и граждан, а также федерального бюджета, чтобы были средства на решение национальных целей и устранение неравенства между регионами. Мы и дальше будем работать, улучшая налоговое законодательство и администрирование — если, например, будут находиться лазейки по уходу от налогов, мы будем совершенствовать механизмы, чтобы перекрыть эти лазейки. Это постоянная работа, поскольку налоговое законодательства — это живой организм.
— Это была моя идея, поскольку я считал одной из важнейших задач для Госдумы, которая сейчас работает, разработку нового Налогового и Бюджетного кодексов. Но я твердо убежден, что это фундаментальные документы, которые должны писаться для нормальных условий. Сейчас, когда экономика страны развивается в экстремальных условиях, мы вынуждены подстраивать законодательство под возникающие риски, чтобы нейтрализовать их и создавать эффективные механизмы в условиях существующего давления. Это не может быть постоянными нормами.
Строго говоря, то количество поправок, которое сейчас есть в НК, затрудняет работу с ним и для налогоплательщиков, и для налоговых органов, а главное, снижает реализацию принципа НК как закона прямого действия — например, когда мы вынуждены отдавать решение каких-то важных вопросов на уровень постановления правительства. На самом деле, в рамках стабильно действующей в нормальных условиях системы это, наверное, неправильно, поскольку все должно регулироваться законом, но это вынужденные меры. Эта задача не вычеркнута, а просто перенесена. Но она обязательно будет решена — либо нами, либо теми, кто придет нам на смену.